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奇平視點(diǎn):明晰電子政務(wù)的目標(biāo)模式

2002-04-16 eNet&Ciweek

  電子政務(wù)是信息社會(huì)“靈魂深處”的革命。

  電子政務(wù)有很強(qiáng)的階段性,從政府網(wǎng)上形象展示,政府信息系統(tǒng)建設(shè),到政府治道變革,電子政務(wù)在不同階段會(huì)有不同的訴求點(diǎn)。那么,有沒(méi)有總的目標(biāo)模式呢,或者說(shuō),我們明天到底要去哪里呢?

  借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)國(guó)情,我們可不可以這樣認(rèn)為:

  電子政務(wù)是公共管理從工業(yè)化的官僚制向信息化的治理制的范式轉(zhuǎn)變過(guò)程。這一轉(zhuǎn)變最初從公共管理技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變開(kāi)始,表現(xiàn)為業(yè)務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化;隨后將引起公共管理目標(biāo)模式、激勵(lì)模式、責(zé)任模式、權(quán)力模式和文化模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)為公共管理終極目的和手段間的關(guān)系,從主要依靠官僚制度下的職能分工機(jī)制,迂回疏遠(yuǎn)地聯(lián)系,轉(zhuǎn)向通過(guò)加強(qiáng)治理制度下的協(xié)調(diào)響應(yīng)機(jī)制,更直接緊密地聯(lián)系。最終,在先進(jìn)生產(chǎn)力基礎(chǔ)上,克服官僚主義,實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目的與手段的復(fù)歸性的統(tǒng)一。

  在中國(guó),這一轉(zhuǎn)變存在兩個(gè)特殊約束條件,一是作為工業(yè)化沒(méi)有完成國(guó)家的國(guó)情,客觀上要求公共管理中官僚制與治理制長(zhǎng)期并舉,而非徹底摒棄官僚制;二是作為大陸國(guó)家的環(huán)境特性,決定著中國(guó)的公共管理不會(huì)走完全私有化或單純市場(chǎng)化的道路,政府和協(xié)會(huì)治理公益事業(yè)將成為未來(lái)電子政務(wù)的主流模式。

  這,可以說(shuō)是從基礎(chǔ)理論角度觀察的電子政務(wù)的目標(biāo)模式。基礎(chǔ)理論的作用不在于論證政策,相反,政策的不斷演進(jìn),會(huì)以事實(shí)證明某些基本原理的有效性。

  什么是電子政務(wù):重新定義

  現(xiàn)有的電子政務(wù)概念,多是現(xiàn)實(shí)各種實(shí)踐的反映。它們的合理性,主要來(lái)自它們的現(xiàn)實(shí)性。

  在電子政務(wù)中,“電子”與“政務(wù)”的關(guān)系,好比電子商務(wù)中“電子”與“商務(wù)”的關(guān)系一樣。與現(xiàn)在“電子”色彩濃厚的電子政務(wù)相比,真正的電子政務(wù),首先是“政務(wù)”,而非電子;電子政務(wù)中的“電子”,指的應(yīng)當(dāng)是信息化方式,而非信息化技術(shù);指的是類(lèi)似治理這樣的不同于工業(yè)化管理的新的管理方式,它本身并非技術(shù)但又體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力本色。

  治理是一種本質(zhì)上“電子”的、信息化的管理方式。它的“電子”特征,主要表現(xiàn)為這種管理方式與最先進(jìn)的生產(chǎn)力內(nèi)在地匹配。比如,電腦的并行處理和網(wǎng)絡(luò)的梅特卡夫法則,與社會(huì)管理中的網(wǎng)絡(luò)組織效應(yīng),是內(nèi)在統(tǒng)一的。但治理本身,即非電子,又非網(wǎng)絡(luò),而是管理,是體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力要求的管理方式。一方面,治理是沒(méi)有“電子”的電子政務(wù),是政務(wù),而非電子;另一方面,“電子”作為先進(jìn)生產(chǎn)力的要求,潛在地存在于治理的靈魂之中。

  從這個(gè)意義上說(shuō),奧斯本和蓋布勒那本公共管理名著《再造政府》中的治理主張,與TCP/IP協(xié)議,精神實(shí)質(zhì)是完全一樣的,區(qū)別僅在于用的是兩個(gè)不同行業(yè)的術(shù)語(yǔ)而已。把治理當(dāng)作電子政務(wù)的基礎(chǔ)理論,是走出電子政務(wù)霧區(qū)的優(yōu)化路徑。這種基礎(chǔ)理論,可以使電子政務(wù)跳出各種“工程”的局限,具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的價(jià)值。

  從治理角度看,電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程,本質(zhì)上就是公共管理的再造過(guò)程。

  根據(jù)奧斯本的說(shuō)法,“我們所說(shuō)的’再造’,是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型,以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力,并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程?!?br>
  從工業(yè)化政務(wù)到信息化政務(wù):基本范式的核心標(biāo)志

  電子政務(wù)即政務(wù)的信息化。信息化是相對(duì)于工業(yè)化而言的。如果不存在對(duì)應(yīng)的工業(yè)化的政務(wù),就無(wú)所謂信息化的政務(wù)。電子政務(wù)就沒(méi)有變革的對(duì)象。所謂公共管理的“根本性的轉(zhuǎn)型”,其中“轉(zhuǎn)型”是指從工業(yè)化向信息化的轉(zhuǎn)變方向;“根本性”表現(xiàn)為它不是局部應(yīng)用的轉(zhuǎn)型,而是基本范式的轉(zhuǎn)型。

  基本范式的核心標(biāo)志是什么呢?拋開(kāi)繁瑣的公共管理教材的說(shuō)法,轉(zhuǎn)型的聚焦點(diǎn),用一句話概括,是服務(wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系,即公共產(chǎn)品的提供者與消費(fèi)者之間的關(guān)系。它相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系。工業(yè)化政務(wù)的特點(diǎn),是服務(wù)者與被服務(wù)者,通過(guò)中間的官僚,迂回管理;信息化政務(wù)的特點(diǎn),是通過(guò)治理系統(tǒng),二者直接貼近的管理。電子政務(wù)轉(zhuǎn)型,改變的是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式,即公共產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系,從片面強(qiáng)調(diào)迂回,到更加注重直接。

  我們可以檢驗(yàn)一下這種說(shuō)法是否符合我們的經(jīng)驗(yàn):電子政務(wù)加快了政府對(duì)于民眾的響應(yīng)速度,減少了腸阻梗,象不象直接戀愛(ài)?利用電子政務(wù)反腐敗,減少了政府和民眾間“第三者”不良插足的機(jī)會(huì),象不象直接戀愛(ài)?通過(guò)電子政務(wù),政務(wù)信息和辦事程序的透明度提高,象不象戀愛(ài)雙方的直接親和?……等等,凡是這種加強(qiáng)兩頭親和關(guān)系的管理,都屬于治理范疇。

  反過(guò)來(lái)說(shuō),工業(yè)化政務(wù)與信息化政務(wù)的最大的區(qū)別,在于它把重點(diǎn)放在聯(lián)接服務(wù)者與被服務(wù)者的中間環(huán)節(jié)上。這類(lèi)似于通過(guò)媒人談戀愛(ài)與直接戀愛(ài)的區(qū)別。在工業(yè)化政務(wù)中,政府與民眾之間的媒人就是官僚,媒人制就是官僚制,工業(yè)化政務(wù),就是官僚化政務(wù)。需要說(shuō)明,官僚制在這里并不是一個(gè)貶義詞,工業(yè)化就是需要官僚制,這也是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的真理。

  歷史是發(fā)展的,有什么樣的歷史階段,就會(huì)出現(xiàn)什么樣的管理方式。工業(yè)化與官僚制是正相關(guān)的,信息化則與治理制正相關(guān)。工業(yè)化在哪里開(kāi)始,官僚化就在哪里開(kāi)始;工業(yè)化沒(méi)有達(dá)到高潮,官僚化就不會(huì)達(dá)到頂點(diǎn);而工業(yè)化在哪里完成,官僚化就會(huì)在哪里衰敗。而信息化從哪里開(kāi)始,治理制就會(huì)從哪里興起。奧斯本的新書(shū)叫《摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》,那是因?yàn)?,在發(fā)達(dá)國(guó)家,工業(yè)化已經(jīng)完成,因此以摒棄官僚制為訴求的信息化政務(wù),自然提上的議事日程。反過(guò)來(lái)說(shuō),一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家,必然存在繼續(xù)官僚化的客觀要求。比較麻煩的是一邊工業(yè)化,一邊信息化的國(guó)家,它對(duì)待官僚制的態(tài)度,必然應(yīng)當(dāng)是矛盾的:既要利用它,發(fā)展它;又要限制它,克服它。好象得了糖尿病又得吃糖一樣。中國(guó)的電子政務(wù),恰好處在這樣的時(shí)代背景下,這決定了它的目標(biāo)模式將是雙重的,一方面要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型的大方向,另一方面還不能強(qiáng)調(diào)過(guò)頭,還要從中國(guó)國(guó)情現(xiàn)實(shí)出發(fā)。所以,在中國(guó)提電子政務(wù),不應(yīng)是泛泛地談轉(zhuǎn)型,而必須與利用和改造傳統(tǒng)結(jié)合起來(lái)。否則就會(huì)欲速而不達(dá)。

  電子政務(wù)轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿

  值得注意的是,奧斯本提出轉(zhuǎn)型的五個(gè)杠桿,使電子政務(wù)的范式轉(zhuǎn)變,有了具體的目標(biāo)定位系統(tǒng)。

  標(biāo)桿的作用,在于將基本范式變?yōu)榭刹僮鞯穆窂健K那疤崾菍⒒痉妒睫D(zhuǎn)化為目的和手段的關(guān)系。目的是指服務(wù)者(政府)為被服務(wù)者(民眾)服務(wù)的宗旨,如“為人民服務(wù)”;手段是指服務(wù)方式,是強(qiáng)化中間人代理功能,還是弱化中間人代理功能。

  工業(yè)化政務(wù)主要特征是強(qiáng)化中間人(官僚)在政府和民眾之間的代理功能,而弱化它的聯(lián)接功能;信息化政務(wù)的主要特征是弱化中間人(官僚)在政府和民眾之間的代理功能,而強(qiáng)化它的聯(lián)接功能。

  對(duì)信息化政務(wù)的需求,來(lái)自工業(yè)化政務(wù)本身的缺欠。工業(yè)化政務(wù)最大的缺欠,是容易導(dǎo)致目的與手段的背離,或叫作異化。比如,本來(lái)是為人民服務(wù),讓兩頭利益最大化;結(jié)果實(shí)行起來(lái),官僚自我膨脹,自覺(jué)不自覺(jué)傾向于讓中間人利益最大化。發(fā)展到極端,腐敗盛行,社會(huì)為了手段而犧牲了目的。因此,純粹電子政務(wù)(先不考察國(guó)情因素)的核心需求,乃在于如何讓目的與手段復(fù)歸統(tǒng)一,真正實(shí)現(xiàn)“全”心“全”意為人民服務(wù),不能讓政府與民眾之間的中間人把這兩個(gè)“全”都用權(quán)貪污了。這個(gè)具體的目標(biāo)模式還要再經(jīng)過(guò)一層國(guó)情校正,就是充分發(fā)揮公務(wù)人員在公共管理中的積極作用,以完成工業(yè)化的社會(huì)管理任務(wù)。

  了解了以上原理,再用奧斯本的五個(gè)杠桿,就可以形成對(duì)電子政務(wù)最終目標(biāo)模式的精確定位:

  第一,基于目標(biāo)杠桿的核心戰(zhàn)略(Core Strategy):這是五個(gè)杠桿中唯一定位于掌舵職能的,其它四個(gè)杠桿都是針對(duì)劃漿職能的。目標(biāo)杠桿的作用是,始終讓手段對(duì)準(zhǔn)目的,時(shí)刻用目的校正手段。反過(guò)來(lái)說(shuō),針對(duì)的是排除作為手段的中間人利益對(duì)目標(biāo)的干擾。政府與民眾基本關(guān)系的直接化表現(xiàn)在越過(guò)中間利益干擾而尋求最大限度的吻合。吻合的“質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)”,恐怕就是我們常說(shuō)的恢復(fù)“魚(yú)水關(guān)系”。

  在核心戰(zhàn)略上,需要避免以下誤區(qū):

  誤區(qū)一,將電子政務(wù)等同于政治體制改革。電子政務(wù)的訴求,是目標(biāo)的“準(zhǔn)”,而不是目的的“對(duì)”。也就是說(shuō),電子政務(wù)是目的與手段之間的校準(zhǔn)系統(tǒng),它本身不問(wèn)目的的“對(duì)”與“錯(cuò)”,只問(wèn)手段是否精確對(duì)準(zhǔn)目標(biāo)。所以?shī)W斯本說(shuō):“’政府再造’不是改革政治體制(change in the political system)”。不可以認(rèn)為,電子政務(wù)是把西方政治體制照搬到中國(guó),因?yàn)樗静粏?wèn)體制的“對(duì)”和“錯(cuò)”。

  誤區(qū)二:將電子政務(wù)等同于流程再造,認(rèn)為政府只要象企業(yè)那樣運(yùn)作,就可以改進(jìn)績(jī)效。電子政務(wù)與企業(yè)信息化的一個(gè)重要不同在于,市場(chǎng)化的企業(yè)知道自己的目的,而官僚化的機(jī)構(gòu)經(jīng)?!巴洝弊约旱哪康模ㄗ谥迹?,因此僅僅通過(guò)信息化改變工作流程,仍然解決不了“去功能性”(dyfunctional)的問(wèn)題。質(zhì)言之,光改變手段本身,不去將手段與目的“對(duì)表”,手段異化于目的的問(wèn)題仍然解決不了。企業(yè)理論在政府再造中,一到這里,就幫不上忙了。

  誤區(qū)三:認(rèn)為政府只要在電子政務(wù)上多花錢(qián),多干事,就能改進(jìn)績(jī)效。事實(shí)上,電子政務(wù)如果光把錢(qián)聚焦在改進(jìn)手段本身上,而不是聚焦在目的與手段的校準(zhǔn)上,如果手段本身背離了目的,一切努力只能使手段更有“效率”地偏離目的。因此要避免應(yīng)用信息技術(shù)反而使工業(yè)化政務(wù)中的官僚主義固化和加強(qiáng)。

  第二,基于激勵(lì)杠桿的后果戰(zhàn)略(Consequences Strategy):面向中間人的工業(yè)化政務(wù),鼓勵(lì)官僚只管低頭拉車(chē),不問(wèn)抬頭看路。只管公共品生產(chǎn),不管“市場(chǎng)”上是否需求。而電子政務(wù)則要堅(jiān)持面向市場(chǎng),需求主導(dǎo),不能搞花架子,做無(wú)用功。特別要針對(duì)群眾最關(guān)心的問(wèn)題應(yīng)用信息技術(shù),增強(qiáng)為民辦事的透明度和公正性。

  第三,基于責(zé)任杠桿的顧客戰(zhàn)略(Customer Strategy):面向中間人的工業(yè)化政務(wù),“只需對(duì)遵循公務(wù)員規(guī)章制度負(fù)責(zé)”,“幾乎沒(méi)有任何人被要求對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)”。而信息化政務(wù)“使組織直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)”。區(qū)別在于一個(gè)是(通過(guò)規(guī)章制度等中介)間接負(fù)責(zé),一個(gè)是直接負(fù)責(zé)。

  第四,基于權(quán)力杠桿的控制戰(zhàn)略(Contral Strategy):通過(guò)改變決策權(quán)的位置,來(lái)調(diào)整權(quán)力手段與它的服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。工業(yè)化政務(wù)的權(quán)力置于金字塔結(jié)構(gòu)的上層,“事不關(guān)已,高高掛起”,是對(duì)官僚在工業(yè)化政務(wù)中擺放決策權(quán)位置的形象刻劃。電子政務(wù)要求“將決策、回應(yīng)顧客及解放問(wèn)題等權(quán)力下放至對(duì)一線工作了如指掌的人員”,“轉(zhuǎn)移至社區(qū)”。

  第五,基于文化杠桿的文化戰(zhàn)略(Culture Strategy):官僚體制的文化結(jié)構(gòu)是“反文化”的,意思是只承認(rèn)復(fù)雜的正式規(guī)范,不承認(rèn)非正式規(guī)范(也就是文化)。照章辦事,是公務(wù)員行事的一般規(guī)則。當(dāng)規(guī)章與現(xiàn)實(shí)不符或需要?jiǎng)?chuàng)新時(shí),工業(yè)化政務(wù)經(jīng)常反應(yīng)遲緩。電子政務(wù)要求使雇員的價(jià)值觀、行為規(guī)范、態(tài)度和期望值,能夠適應(yīng)創(chuàng)新和變化的環(huán)境,有意愿尋找新的“奶酪”。

  后四個(gè)杠桿,都聚焦于如何讓手段主動(dòng)去對(duì)準(zhǔn)目的。

  要避免的共同的誤區(qū)包括:

  誤區(qū)四:認(rèn)為電子政務(wù)就是小政府、大社會(huì)。電子政務(wù)的目標(biāo),既不是縮減政府規(guī)模(downsizing),也不是減少浪費(fèi)(cutting waste),甚至也不在于提高效率(efficiency),而是提高效能(effectiveness)。關(guān)鍵需要弄清工業(yè)化政務(wù)與信息化政務(wù),對(duì)公共管理的手段來(lái)說(shuō)的根本區(qū)別。表面看起來(lái),這個(gè)問(wèn)題好象關(guān)系到成本與效益之比。似乎信息化的管理手段,降低了行政成本,提高了行政效益,所以提高了效率。其實(shí)不是。因?yàn)楣I(yè)化的管理手段,可以達(dá)到同樣的目的。這并不是信息化政務(wù)的獨(dú)特之處。真正獨(dú)特之處,只有通過(guò)觀察成本與收益之間的微分關(guān)系,才能看出。工業(yè)化政務(wù)的效率“微分”關(guān)系是,邊際成本遞增,邊際收益遞減;而信息化政務(wù)的效率微分關(guān)系是,邊際成本遞減,邊際收益減增——切線的斜率不同!這意味著,工業(yè)化政務(wù)提高效能,離不開(kāi)管理任務(wù)與管理成本的反向制約關(guān)系,只能經(jīng)過(guò)減少職能,縮小規(guī)模,節(jié)約成本等手段優(yōu)化效能比;而信息化政務(wù)是通過(guò)改變管理任務(wù)與管理成本的反向制約關(guān)系本身,使之進(jìn)入正反饋,來(lái)達(dá)到“既要馬兒跑,又要馬兒少吃草”這種奇妙的效能狀態(tài)。從而從“弱化兩頭,強(qiáng)化中間”的官僚體制,轉(zhuǎn)向“強(qiáng)化兩頭,弱化中間”的治理體制。這正是電子政務(wù)真正的秘密武器,是先進(jìn)生產(chǎn)力強(qiáng)大之所在。它決定了信息化時(shí)代影響一國(guó)生存能力和應(yīng)變能力的政務(wù)效能,為什么越來(lái)越從依賴(lài)官僚制,轉(zhuǎn)向依靠治理制。

  治理是電子政務(wù)的治本之策。用孫子的話說(shuō),兵法,生死之道也。

  電子政務(wù),說(shuō)到底,就是在現(xiàn)有國(guó)情條件下,用代表先進(jìn)生產(chǎn)力的原則,改進(jìn)為人民服務(wù)的目標(biāo)與為人民服務(wù)的手段之間的不適應(yīng),從而使公共管理系統(tǒng)在從工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)型的社會(huì)環(huán)境中保持生命力。

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