電子政務(wù)是信息社會“靈魂深處”的革命。
電子政務(wù)有很強(qiáng)的階段性，從政府網(wǎng)上形象展示，政府信息系統(tǒng)建設(shè)，到政府治道變革，電子政務(wù)在不同階段會有不同的訴求點(diǎn)。那么，有沒有總的目標(biāo)模式呢，或者說，我們明天到底要去哪里呢？
借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，我們可不可以這樣認(rèn)為：
電子政務(wù)是公共管理從工業(yè)化的官僚制向信息化的治理制的范式轉(zhuǎn)變過程。這一轉(zhuǎn)變最初從公共管理技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變開始，表現(xiàn)為業(yè)務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化；隨后將引起公共管理目標(biāo)模式、激勵模式、責(zé)任模式、權(quán)力模式和文化模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為公共管理終極目的和手段間的關(guān)系，從主要依靠官僚制度下的職能分工機(jī)制，迂回疏遠(yuǎn)地聯(lián)系，轉(zhuǎn)向通過加強(qiáng)治理制度下的協(xié)調(diào)響應(yīng)機(jī)制，更直接緊密地聯(lián)系。最終，在先進(jìn)生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，克服官僚主義，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目的與手段的復(fù)歸性的統(tǒng)一。
在中國，這一轉(zhuǎn)變存在兩個特殊約束條件，一是作為工業(yè)化沒有完成國家的國情，客觀上要求公共管理中官僚制與治理制長期并舉，而非徹底摒棄官僚制；二是作為大陸國家的環(huán)境特性，決定著中國的公共管理不會走完全私有化或單純市場化的道路，政府和協(xié)會治理公益事業(yè)將成為未來電子政務(wù)的主流模式。
這，可以說是從基礎(chǔ)理論角度觀察的電子政務(wù)的目標(biāo)模式。基礎(chǔ)理論的作用不在于論證政策，相反，政策的不斷演進(jìn)，會以事實(shí)證明某些基本原理的有效性。
什么是電子政務(wù)：重新定義
現(xiàn)有的電子政務(wù)概念，多是現(xiàn)實(shí)各種實(shí)踐的反映。它們的合理性，主要來自它們的現(xiàn)實(shí)性。
在電子政務(wù)中，“電子”與“政務(wù)”的關(guān)系，好比電子商務(wù)中“電子”與“商務(wù)”的關(guān)系一樣。與現(xiàn)在“電子”色彩濃厚的電子政務(wù)相比，真正的電子政務(wù)，首先是“政務(wù)”，而非電子；電子政務(wù)中的“電子”，指的應(yīng)當(dāng)是信息化方式，而非信息化技術(shù)；指的是類似治理這樣的不同于工業(yè)化管理的新的管理方式，它本身并非技術(shù)但又體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力本色。
治理是一種本質(zhì)上“電子”的、信息化的管理方式。它的“電子”特征，主要表現(xiàn)為這種管理方式與最先進(jìn)的生產(chǎn)力內(nèi)在地匹配。比如，電腦的并行處理和網(wǎng)絡(luò)的梅特卡夫法則，與社會管理中的網(wǎng)絡(luò)組織效應(yīng)，是內(nèi)在統(tǒng)一的。但治理本身，即非電子，又非網(wǎng)絡(luò)，而是管理，是體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力要求的管理方式。一方面，治理是沒有“電子”的電子政務(wù)，是政務(wù)，而非電子；另一方面，“電子”作為先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，潛在地存在于治理的靈魂之中。
從這個意義上說，奧斯本和蓋布勒那本公共管理名著《再造政府》中的治理主張，與TCP/IP協(xié)議，精神實(shí)質(zhì)是完全一樣的，區(qū)別僅在于用的是兩個不同行業(yè)的術(shù)語而已。把治理當(dāng)作電子政務(wù)的基礎(chǔ)理論，是走出電子政務(wù)霧區(qū)的優(yōu)化路徑。這種基礎(chǔ)理論，可以使電子政務(wù)跳出各種“工程”的局限，具有長遠(yuǎn)的價值。
從治理角度看，電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程，本質(zhì)上就是公共管理的再造過程。
根據(jù)奧斯本的說法，“我們所說的’再造’，是指對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程?！?br>
從工業(yè)化政務(wù)到信息化政務(wù)：基本范式的核心標(biāo)志
電子政務(wù)即政務(wù)的信息化。信息化是相對于工業(yè)化而言的。如果不存在對應(yīng)的工業(yè)化的政務(wù)，就無所謂信息化的政務(wù)。電子政務(wù)就沒有變革的對象。所謂公共管理的“根本性的轉(zhuǎn)型”，其中“轉(zhuǎn)型”是指從工業(yè)化向信息化的轉(zhuǎn)變方向；“根本性”表現(xiàn)為它不是局部應(yīng)用的轉(zhuǎn)型，而是基本范式的轉(zhuǎn)型。
基本范式的核心標(biāo)志是什么呢？拋開繁瑣的公共管理教材的說法，轉(zhuǎn)型的聚焦點(diǎn)，用一句話概括，是服務(wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系，即公共產(chǎn)品的提供者與消費(fèi)者之間的關(guān)系。它相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系。工業(yè)化政務(wù)的特點(diǎn)，是服務(wù)者與被服務(wù)者，通過中間的官僚，迂回管理；信息化政務(wù)的特點(diǎn)，是通過治理系統(tǒng)，二者直接貼近的管理。電子政務(wù)轉(zhuǎn)型，改變的是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，即公共產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，從片面強(qiáng)調(diào)迂回，到更加注重直接。
我們可以檢驗一下這種說法是否符合我們的經(jīng)驗：電子政務(wù)加快了政府對于民眾的響應(yīng)速度，減少了腸阻梗，象不象直接戀愛？利用電子政務(wù)反腐敗，減少了政府和民眾間“第三者”不良插足的機(jī)會，象不象直接戀愛？通過電子政務(wù)，政務(wù)信息和辦事程序的透明度提高，象不象戀愛雙方的直接親和？……等等，凡是這種加強(qiáng)兩頭親和關(guān)系的管理，都屬于治理范疇。
反過來說，工業(yè)化政務(wù)與信息化政務(wù)的最大的區(qū)別，在于它把重點(diǎn)放在聯(lián)接服務(wù)者與被服務(wù)者的中間環(huán)節(jié)上。這類似于通過媒人談戀愛與直接戀愛的區(qū)別。在工業(yè)化政務(wù)中，政府與民眾之間的媒人就是官僚，媒人制就是官僚制，工業(yè)化政務(wù)，就是官僚化政務(wù)。需要說明，官僚制在這里并不是一個貶義詞，工業(yè)化就是需要官僚制，這也是經(jīng)過實(shí)踐檢驗的真理。
歷史是發(fā)展的，有什么樣的歷史階段，就會出現(xiàn)什么樣的管理方式。工業(yè)化與官僚制是正相關(guān)的，信息化則與治理制正相關(guān)。工業(yè)化在哪里開始，官僚化就在哪里開始；工業(yè)化沒有達(dá)到高潮，官僚化就不會達(dá)到頂點(diǎn)；而工業(yè)化在哪里完成，官僚化就會在哪里衰敗。而信息化從哪里開始，治理制就會從哪里興起。奧斯本的新書叫《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》，那是因為，在發(fā)達(dá)國家，工業(yè)化已經(jīng)完成，因此以摒棄官僚制為訴求的信息化政務(wù)，自然提上的議事日程。反過來說，一個旨在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，必然存在繼續(xù)官僚化的客觀要求。比較麻煩的是一邊工業(yè)化，一邊信息化的國家，它對待官僚制的態(tài)度，必然應(yīng)當(dāng)是矛盾的：既要利用它，發(fā)展它；又要限制它，克服它。好象得了糖尿病又得吃糖一樣。中國的電子政務(wù)，恰好處在這樣的時代背景下，這決定了它的目標(biāo)模式將是雙重的，一方面要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型的大方向，另一方面還不能強(qiáng)調(diào)過頭，還要從中國國情現(xiàn)實(shí)出發(fā)。所以，在中國提電子政務(wù)，不應(yīng)是泛泛地談轉(zhuǎn)型，而必須與利用和改造傳統(tǒng)結(jié)合起來。否則就會欲速而不達(dá)。
電子政務(wù)轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿
值得注意的是，奧斯本提出轉(zhuǎn)型的五個杠桿，使電子政務(wù)的范式轉(zhuǎn)變，有了具體的目標(biāo)定位系統(tǒng)。
標(biāo)桿的作用，在于將基本范式變?yōu)榭刹僮鞯穆窂?。它的前提是將基本范式轉(zhuǎn)化為目的和手段的關(guān)系。目的是指服務(wù)者（政府）為被服務(wù)者（民眾）服務(wù)的宗旨，如“為人民服務(wù)”；手段是指服務(wù)方式，是強(qiáng)化中間人代理功能，還是弱化中間人代理功能。
工業(yè)化政務(wù)主要特征是強(qiáng)化中間人（官僚）在政府和民眾之間的代理功能，而弱化它的聯(lián)接功能；信息化政務(wù)的主要特征是弱化中間人（官僚）在政府和民眾之間的代理功能，而強(qiáng)化它的聯(lián)接功能。
對信息化政務(wù)的需求，來自工業(yè)化政務(wù)本身的缺欠。工業(yè)化政務(wù)最大的缺欠，是容易導(dǎo)致目的與手段的背離，或叫作異化。比如，本來是為人民服務(wù)，讓兩頭利益最大化；結(jié)果實(shí)行起來，官僚自我膨脹，自覺不自覺傾向于讓中間人利益最大化。發(fā)展到極端，腐敗盛行，社會為了手段而犧牲了目的。因此，純粹電子政務(wù)（先不考察國情因素）的核心需求，乃在于如何讓目的與手段復(fù)歸統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)“全”心“全”意為人民服務(wù)，不能讓政府與民眾之間的中間人把這兩個“全”都用權(quán)貪污了。這個具體的目標(biāo)模式還要再經(jīng)過一層國情校正，就是充分發(fā)揮公務(wù)人員在公共管理中的積極作用，以完成工業(yè)化的社會管理任務(wù)。
了解了以上原理，再用奧斯本的五個杠桿，就可以形成對電子政務(wù)最終目標(biāo)模式的精確定位：
第一，基于目標(biāo)杠桿的核心戰(zhàn)略（Core Strategy）：這是五個杠桿中唯一定位于掌舵職能的，其它四個杠桿都是針對劃漿職能的。目標(biāo)杠桿的作用是，始終讓手段對準(zhǔn)目的，時刻用目的校正手段。反過來說，針對的是排除作為手段的中間人利益對目標(biāo)的干擾。政府與民眾基本關(guān)系的直接化表現(xiàn)在越過中間利益干擾而尋求最大限度的吻合。吻合的“質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)”，恐怕就是我們常說的恢復(fù)“魚水關(guān)系”。
在核心戰(zhàn)略上，需要避免以下誤區(qū)：
誤區(qū)一，將電子政務(wù)等同于政治體制改革。電子政務(wù)的訴求，是目標(biāo)的“準(zhǔn)”，而不是目的的“對”。也就是說，電子政務(wù)是目的與手段之間的校準(zhǔn)系統(tǒng)，它本身不問目的的“對”與“錯”，只問手段是否精確對準(zhǔn)目標(biāo)。所以奧斯本說：“’政府再造’不是改革政治體制（change in the political system）”。不可以認(rèn)為，電子政務(wù)是把西方政治體制照搬到中國，因為它根本不問體制的“對”和“錯”。
誤區(qū)二：將電子政務(wù)等同于流程再造，認(rèn)為政府只要象企業(yè)那樣運(yùn)作，就可以改進(jìn)績效。電子政務(wù)與企業(yè)信息化的一個重要不同在于，市場化的企業(yè)知道自己的目的，而官僚化的機(jī)構(gòu)經(jīng)常“忘記”自己的目的（宗旨），因此僅僅通過信息化改變工作流程，仍然解決不了“去功能性”（dyfunctional）的問題。質(zhì)言之，光改變手段本身，不去將手段與目的“對表”，手段異化于目的的問題仍然解決不了。企業(yè)理論在政府再造中，一到這里，就幫不上忙了。
誤區(qū)三：認(rèn)為政府只要在電子政務(wù)上多花錢，多干事，就能改進(jìn)績效。事實(shí)上，電子政務(wù)如果光把錢聚焦在改進(jìn)手段本身上，而不是聚焦在目的與手段的校準(zhǔn)上，如果手段本身背離了目的，一切努力只能使手段更有“效率”地偏離目的。因此要避免應(yīng)用信息技術(shù)反而使工業(yè)化政務(wù)中的官僚主義固化和加強(qiáng)。
第二，基于激勵杠桿的后果戰(zhàn)略(Consequences Strategy)：面向中間人的工業(yè)化政務(wù)，鼓勵官僚只管低頭拉車，不問抬頭看路。只管公共品生產(chǎn)，不管“市場”上是否需求。而電子政務(wù)則要堅持面向市場，需求主導(dǎo)，不能搞花架子，做無用功。特別要針對群眾最關(guān)心的問題應(yīng)用信息技術(shù)，增強(qiáng)為民辦事的透明度和公正性。
第三，基于責(zé)任杠桿的顧客戰(zhàn)略（Customer Strategy）：面向中間人的工業(yè)化政務(wù)，“只需對遵循公務(wù)員規(guī)章制度負(fù)責(zé)”，“幾乎沒有任何人被要求對結(jié)果負(fù)責(zé)”。而信息化政務(wù)“使組織直接對顧客負(fù)責(zé)”。區(qū)別在于一個是（通過規(guī)章制度等中介）間接負(fù)責(zé)，一個是直接負(fù)責(zé)。
第四，基于權(quán)力杠桿的控制戰(zhàn)略（Contral Strategy）：通過改變決策權(quán)的位置，來調(diào)整權(quán)力手段與它的服務(wù)對象的關(guān)系。工業(yè)化政務(wù)的權(quán)力置于金字塔結(jié)構(gòu)的上層，“事不關(guān)已，高高掛起”，是對官僚在工業(yè)化政務(wù)中擺放決策權(quán)位置的形象刻劃。電子政務(wù)要求“將決策、回應(yīng)顧客及解放問題等權(quán)力下放至對一線工作了如指掌的人員”，“轉(zhuǎn)移至社區(qū)”。
第五，基于文化杠桿的文化戰(zhàn)略(Culture Strategy)：官僚體制的文化結(jié)構(gòu)是“反文化”的，意思是只承認(rèn)復(fù)雜的正式規(guī)范，不承認(rèn)非正式規(guī)范（也就是文化）。照章辦事，是公務(wù)員行事的一般規(guī)則。當(dāng)規(guī)章與現(xiàn)實(shí)不符或需要創(chuàng)新時，工業(yè)化政務(wù)經(jīng)常反應(yīng)遲緩。電子政務(wù)要求使雇員的價值觀、行為規(guī)范、態(tài)度和期望值，能夠適應(yīng)創(chuàng)新和變化的環(huán)境，有意愿尋找新的“奶酪”。
后四個杠桿，都聚焦于如何讓手段主動去對準(zhǔn)目的。
要避免的共同的誤區(qū)包括：
誤區(qū)四：認(rèn)為電子政務(wù)就是小政府、大社會。電子政務(wù)的目標(biāo)，既不是縮減政府規(guī)模（downsizing），也不是減少浪費(fèi)（cutting waste），甚至也不在于提高效率（efficiency），而是提高效能（effectiveness）。關(guān)鍵需要弄清工業(yè)化政務(wù)與信息化政務(wù)，對公共管理的手段來說的根本區(qū)別。表面看起來，這個問題好象關(guān)系到成本與效益之比。似乎信息化的管理手段，降低了行政成本，提高了行政效益，所以提高了效率。其實(shí)不是。因為工業(yè)化的管理手段，可以達(dá)到同樣的目的。這并不是信息化政務(wù)的獨(dú)特之處。真正獨(dú)特之處，只有通過觀察成本與收益之間的微分關(guān)系，才能看出。工業(yè)化政務(wù)的效率“微分”關(guān)系是，邊際成本遞增，邊際收益遞減；而信息化政務(wù)的效率微分關(guān)系是，邊際成本遞減，邊際收益減增——切線的斜率不同！這意味著，工業(yè)化政務(wù)提高效能，離不開管理任務(wù)與管理成本的反向制約關(guān)系，只能經(jīng)過減少職能，縮小規(guī)模，節(jié)約成本等手段優(yōu)化效能比；而信息化政務(wù)是通過改變管理任務(wù)與管理成本的反向制約關(guān)系本身，使之進(jìn)入正反饋，來達(dá)到“既要馬兒跑，又要馬兒少吃草”這種奇妙的效能狀態(tài)。從而從“弱化兩頭，強(qiáng)化中間”的官僚體制，轉(zhuǎn)向“強(qiáng)化兩頭，弱化中間”的治理體制。這正是電子政務(wù)真正的秘密武器，是先進(jìn)生產(chǎn)力強(qiáng)大之所在。它決定了信息化時代影響一國生存能力和應(yīng)變能力的政務(wù)效能，為什么越來越從依賴官僚制，轉(zhuǎn)向依靠治理制。
治理是電子政務(wù)的治本之策。用孫子的話說，兵法，生死之道也。
電子政務(wù)，說到底，就是在現(xiàn)有國情條件下，用代表先進(jìn)生產(chǎn)力的原則，改進(jìn)為人民服務(wù)的目標(biāo)與為人民服務(wù)的手段之間的不適應(yīng)，從而使公共管理系統(tǒng)在從工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)型的社會環(huán)境中保持生命力。
